Weltweite Initiativen zur Digitalisierung der Regierung sind berüchtigt für Budgetüberschreitungen, Verzögerungen und das Scheitern, Versprechen einzuhalten. China bildet hier keine Ausnahme. Hunderte von Überschriften weltweit behaupteten, dass das soziale Kreditsystem jeden Schritt der Bürger kontrollieren werde. Diese Erzählungen wurden selten durch die Realität bestätigt. Das soziale Kreditsystem stützt sich größtenteils nicht auf Punktzahlen, ist digital fragmentiert und hochgradig unvollständig und konzentriert sich mehr auf wirtschaftliche als auf politische oder soziale Aktivitäten.[1] Doch selbst die begrenztere Version des sozialen Kreditsystems könnte mit Problemen zu kämpfen haben, die weltweite Regierungs-IT-Projekte plagen: vage Ziele, zu geringe Finanzierung und institutionelle Konflikte.
Ein planloser Plan
Die sozialen Krediterfahrungen Chinas reichen 25 Jahre zurück, damals suchten Behörden und Unternehmen nach Lösungen für Probleme wie den Zufluss gefälschster Produkte auf dem Markt, dreieckige Schulden – bei denen A Geld an B leiht, B an C, und C an A, was zu einer Sackgasse von unbeglichenen Schulden führt, die die Stabilität des Finanzsystems bedroht – sowie weitverbreitete Missachtung der Gesetze und Vorschriften des Landes. Danach verbrachten die Zentralregierung und Dutzende von Ministerien Jahrzehnte damit, datenaustauschende Systeme in den traditionell fragmentierten Regierungsbereichen zu etablieren, neben schwarzen Listen, um schwerwiegende Gesetzesverstöße zu bestrafen, und Anreizen, um „vertrauenswürdiges“ Verhalten zu fördern. 2011 kommentierte der damalige Premier Wen Jiabao, dass „guter ‚sozialer Kredit‘ 社会信用 eine notwendig Bedingung für jedes Unternehmen, jede Institution und jede Einzelperson ist, um in der Gesellschaft Fuß zu fassen“, aber beklagte gleichzeitig die grassierende „Handelsbetrug, Fälschungen, falsche Berichterstattung und akademische Verfehlungen“.[2]
Das entstehende soziale Kreditsystem war nicht nur auf finanzielle Kreditwürdigkeit ausgerichtet. Sein Fokus lag auf regulatorischer Einhaltung, oder der „Glaubwürdigkeit“ von Unternehmen. Der Begriff „sozial“ 社会 bezog sich nicht auf zwischenmenschliches Verhalten, wie es im Englischen üblich ist. Vielmehr sollte er es unterscheiden von einem „Nationalkreditsystem“, dem ursprünglichen Namen für das System. Die Änderung von „national“ zu „sozial“ im Jahr 2002 betonte, dass das System nicht von der Regierung, sondern von der Gesellschaft aufgebaut werden sollte. Schließlich war das soziale Kreditsystem nie als vollständig integriertes System gedacht. Bestenfalls ist es eine fragmentierte Sammlung verschiedener Systeme, die meist kaum mehr gemeinsam haben als das Ziel, die Einhaltung von Gesetzen und Vorschriften durchzusetzen.
Ob das soziale Kreditsystem die beabsichtigte Wirkung erzielt hat, bleibt fraglich. Keiner der vielen Pläne, die im Laufe der Jahre veröffentlicht wurden, beantwortete die grundlegende Frage: Was ist sozialer Kredit und was ist sein endgültiges Ziel? 2019 führten diese Unklarheiten dazu, dass Forscher lokale Beamte in China fragten, was das soziale Kreditsystem für sie bedeute, nur um von den Beamten dasselbe zu hören: „Ich kann es wirklich nicht herausfinden. Können Sie, Forschende, mir das erklären?“[3]
In fast jedem Bereich wurden Experimente durchgeführt, doch ein gemeinsames Verständnis fehlte völlig. Anfang der 2010er Jahre experimentierten einige Regionen mit Punktesystemen für Bürger anhand Kriterien wie Streit mit Nachbarn oder die Verwendung von Feuerwerkskörpern zu verbotenen Zeiten, wobei die Bewertungen von Freiwilligen und nicht von KI (künstliche Intelligenz) vorgenommen wurden.[4] Andere entwickelten lokale Initiativen zur Bekämpfung von Menschen, die im U-Bahn essen – durch lokale U-Bahn-Beamte durchgesetzt.[5] Während der COVID-19-Pandemie setzten einige Städte Bürger auf schwarze Listen, die sich weigerten, Masken zu tragen oder getestet zu werden.[6] All dies wurde als Teil des sozialen Kreditsystems bezeichnet, war in der Praxis jedoch selten integriert oder weit ausgedehnt.
Auch private Unternehmen experimentierten. Die Tochtergesellschaft Ant Financial von Alibaba entwickelte 2015 Sesame Credit 芝麻信用. Ziel war es, alternative Methoden der Vergabe von finanziellen Kreditpunkten zu finden, da die meisten Bürger in China noch keine Kreditkarten oder umfangreiche Kreditdaten hatten. Sesame Credit nutzte Big Data, um das Einkaufsverhalten der Bürger zu überwachen und daraus eine dreistellige Punktzahl zu generieren. Einer von Ant Financials Managern schlug vor, dass der Kauf von Bier als weniger „vertrauenswürdig“ angesehen werden könnte als der Kauf von Windeln oder dass das Spielen von Online-Spielen die Punktzahl senken könnte. Auch das Sozial Netzwerk der Nutzer beeinflusste die Punktzahl: 5 Prozent der Sesame Credit Score wurden aus der Summe der Punktzahlen im Netzwerk berechnet. Für Ant war das System jedoch letztlich erfolglos: Die chinesische Zentralbank, die People’s Bank of China, genehmigte das System nicht, wobei Alibaba gleichzeitig als Kreditprüfer, Kreditgeber, Zahlungsdienstleister und Marktplatz fungierte. Sesame Credit belohnte Käufer bei Alibaba, war jedoch kein effektives Kreditsystem. 2017 verweigerte die Bank die offizielle Kreditlizenz.[7] Sesame Credit existiert noch heute, erfüllt jedoch nur wenig nennenswerte Funktion und ist freiwillig.
Solche Initiativen blieben am Rand des Systems. Das eigentliche Ziel war die Durchsetzung der regulatorischen Compliance. Behörden in ganz China richteten schwarze Listen für Einzelpersonen und Unternehmen ein, die schwerwiegende Verstöße gegen Gesetze und Vorschriften im Markt betraten. Solche Verstöße umfassten Betrug, illegale Umweltverschmutzung, die Herstellung von minderwertigen Medikamenten und mehr. Die Regulierungsbehörden konnten Verstöße manuell in die schwarzen Listen aufnehmen, die sie mit allen Regierungsstellen und öffentlich online teilen wollten. Derzeit befinden sich mindestens zehn Millionen Bürger auf einer dieser Listen. Die Folgen sind schwer: Abhängig von der Liste können einige nicht mit dem Flugzeug oder Hochgeschwindigkeitszügen reisen, andere könnten ihre staatlichen Subventionen, Berufsqualifikationen oder Kredite verlieren. Da der Schwerpunkt auf Strafen für Gesetzesverstöße lag, dauerte es zwanzig Jahre (bis 2019), bis die Zentralbehörden ernsthaft die „Kreditreparatur“ förderten – den Prozess, durch den Personen oder Organisationen die Entfernung von der schwarzen Liste beantragen können, basierend auf einem in die jährliche Städtebewertung integrierten Kreditreparaturverfahren.[8]
Es gab keinen großen Masterplan. Die vage Natur des großen Experiments des sozialen Kreditsystems erlaubte lokalen Behörden im Wesentlichen, nach eigenem Ermessen zu handeln.[9] Nur wenige waren besorgt darüber, ob diese Maßnahmen verhältnismäßig waren, ob sie überhaupt in Beziehung zum „Kredit“ standen oder mit Xi Jingpings „gesetzgebundenen Regierungsführung“ vereinbar waren. Das ist in der chinesischen Politikgestaltung üblich, bei der zentrale Stellen die Rahmenbedingungen vorgeben und die lokalen Behörden die Details ausarbeiten, aus Fehlern und Erfolgen lernen. Doch das soziale Kreditsystem wurde zu einer weiteren Ebene geführt, indem es versucht hat, eine breite Palette an Problemen in Zusammenhang mit einer noch größeren Zahl von Behörden abzudecken – jede mit eigenen Interessen. Zudem erfordern Digitalisierungsinitiativen Standardisierung. Ohne einheitliche Standards darüber, welche Daten gesammelt werden sollen und wie sie formatiert oder verarbeitet werden, lässt sich fragmentierte Arbeit nicht zu einem kohärenten Ganzen verbinden.
Das soziale Kreditwesen ist tot
Diese Probleme führten zu einem heftigen Gegenwind seitens der chinesischen Rechtsgemeinschaft, die das übergeneralistische Konzept des „Kredits“ kritisierte. Sie argumentierten, „Kredit“ sollte ein finanzielles oder compliancebezogenes Konzept bleiben und wenig mit sozialem Verhalten oder kleineren Verstößen wie dem Essen in der U-Bahn zu tun haben. Sie kritisierten die schwarzen Listen, weil sie die Rechte der Bürger ungerechtfertigt einschränkten.[10] 2019 ordnete die chinesische Zentralregierung, die National Development and Reform Commission (NDRC), an, dass lokale Punktesysteme nur für Anreize und nicht für Strafen genutzt werden dürfen.[11] Während der COVID-19-Pandemie verstärkte sich die Kritik, da viele lokale Regierungen begannen, sie zum Beispiel bei der Durchsetzung des Maskentragens einzusetzen.[12] Ein weiteres Problem war, dass Unternehmen plötzlich durch Nichtbefolgung von Verträgen und Kredittilgungen aufgrund von Lockdowns auf schwarze Listen gesetzt werden konnten. Ende 2020 startete die Zentralregierung eine regulatorische Kampagne gegen die Experimente und erklärte, dass eine Schwarzen Liste nur bei schwerwiegenden Verstößen gegen Gesetze und Vorschriften gerechtfertigt sei.[13] Nichtkonforme lokale Regierungen wurden mit Abbruch ihrer Pilotprojekte bestraft. In den folgenden Jahren wurden die meisten genannten Experimente entweder eingestellt oder stillschweigend aufgegeben.
Heute befindet sich das soziale Kreditsystem im Purgatorium. Rongcheng 荣成市, eine kleine Kreisstadt und Chinas „Ground Zero“ für verpflichtende Bürgerbewertungen in der Provinz Shandong, machte die Teilnahme vollständig freiwillig und beschränkte die Arten des Verhaltens, die erfasst werden, erheblich.[14] Im Jahr 2024, bei einem Besuch deutscher Journalisten, stellte man fest, dass niemand mehr auf Punkte sammelte.
Zentralbehörden und Ministerien veröffentlichten 2023 weniger neue Dokumente zum sozialen Kreditsystem als in jedem Jahr seit 2014 – dem Jahr, in dem die groß angelegte Experimentierphase begann. Nach Jahrzehnten der Arbeit haben die Behörden noch immer keine ausgereiften grundlegenden Dateninfrastrukturen. Die unter einem System gesammelten Informationen werden noch immer nicht angemessen mit anderen Regierungsstellen und Plattformen geteilt.[15]
Ende 2022 veröffentlichte die NDRC einen Entwurf für ein Sozialkreditgesetz zur öffentlichen Kommentierung. Die chinesische Regierung verabschiedet in der Regel Gesetze zügig nach Ablauf der öffentlichen Konsultation, doch in diesem Fall geschah dies nicht. Der Entwurf wirft mehr Fragen zu den Kernzielen des Systems auf, als er beantwortet.[16] Es wurden keine konkreten Begriffe oder Ziele geklärt, nur vage Absichten, das System in Schlüsselbereichen wie der Lebensmittel- und Arzneimittelproduktion zu etablieren. Es schien, als hätte die NDRC alle Regierungsstellen zu ihren Meinungen befragt und diese in einem Dokument zusammengefasst. Es versuchte nicht, die Funktionen, die ein Gesetz erfüllen soll, zu erfüllen, und das Sozialkreditgesetz verschwand für zwei volle Jahre aus der öffentlichen Diskussion.
Leben Social Credit?
In Teilen aufgrund der regulatorischen Kampagne, in Teilen wegen der anhaltenden Unsicherheit über die Kernziele des Systems könnte das soziale Kreditsystem, wie wir es kennen, sterben. Dennoch werden einige fokussierte Elemente weiter umgesetzt und entwickelt. Ein Beispiel ist die sogenannte „Schwarze Liste der Gerichtsausfälle“ 失信被执行人名单, die Personen betrifft, gegen die noch ein Gerichtsbeschluss besteht, die aber die Maßnahmen nicht befolgen. Zurzeit umfasst diese Liste etwa neun Millionen Bürger. Da sie von einer einzigen Institution, dem Obersten Volksgericht, verwaltet wird und diese eine klare Zuständigkeit hat, ist sie nicht mit den Koordinationsproblemen und juristischen Definitionen konfrontiert, die andere Elemente des Systems plagen.
Ähnlich im Finanzbereich hat die People’s Bank of China vor Jahren ihr Kreditreferenzzentrum eingerichtet und baut darauf auf. Dieses Zentrum sammelt finanzielle Informationen zu Bürgern und Unternehmen (z.B. Kredit- und Ausgabenaufzeichnungen) und stellt sie Kreditgebern zur Einschätzung potenzieller Risiken zur Verfügung. Die Zentralbank arbeitet auch an einem gemeinsamen Unternehmen namens Baihang 百行征信, das zusammen mit Chinas Tech-Giganten gegründet wurde, um den Austausch von Daten zwischen Tech-Unternehmen und Banken zur effektivieren Kreditberichterstattung zu fördern. Obwohl diese Initiativen manchmal als Teil des sozialen Kreditsystems bezeichnet werden, bleiben sie hauptsächlich finanziell, ähnlich den Kreditinstituten in anderen entwickelten Volkswirtschaften.
Schließlich verschieben sich die regulatorischen Bemühungen in Richtung einer Initiative namens Kreditrisikomanagement 信用风险监管. Das wichtigste neue Projekt in diesem Bereich ist die Zusammenfassung regulatorischer Daten zur Erstellung eines Risikowerts für Unternehmen. Dieser Index umfasst zwei Aspekte: die Wahrscheinlichkeit, dass ein Unternehmen Gesetze und Vorschriften verletzt, und die Wahrscheinlichkeit, dass diese Verletzungen schweren Schaden für die Marktwirtschaft verursachen. Zum Beispiel stellt ein klassisches Musikkonzerngewerb kein besonders hohes Risiko für den Markt dar, auch wenn es alle Vorschriften ignoriert, während kleinere Verstöße in einem Pharmaunternehmen katastrophale Folgen haben könnten. Die Ergebnisse werden genutzt, um die Anzahl der stichprobenartigen Inspektionen zu bestimmen, denen ein Unternehmen unterzogen wird, ohne diese jedoch formell zu bestrafen. Ein Beamter des chinesischen Verkehrsministeriums empfahl kürzlich, dass hier die Entwicklung des Social Credit Systems ihren Schwerpunkt haben sollte.[17]
Diese Initiativen sind nicht frei von Problemen. Bei einigen Experimenten mit dem Kreditrisikowert versuchten Behörden, Diskussionen in sozialen Medien über ein Unternehmen als Indikator für dessen Kreditrisiko zu verwenden. Social-Media-Kommentare können leicht von Wettbewerbern oder anderen Akteuren manipuliert werden. Weitere Experimente verwendeten das Alter des gesetzlichen Vertreters als Risikoproxy, wobei jüngere Vertreter mit höherem Risiko verbunden sind. Mit anderen Worten, Altersdiskriminierung ist in manchen lokalen Experimenten ein bewusster Bestandteil. Die schwarze Liste des Obersten Volksgerichts für Urteilsausfälle weist ebenfalls strenge Strafen auf, ohne verhältnismäßig zu sein: Einige Unternehmen wurden wegen eines Säumnisses bei einer Geldstrafe von nur RMB 500 auf die Liste gesetzt, ihre Führungskräfte wurden vom Reisen mit dem Flugzeug oder dem Verlassen des Landes ausgeschlossen.
Fazit
Einige Teile der chinesischen Regierung betrachten das soziale Kreditsystem als Lösung vieler Probleme. Die Gerichte lobten, wie das System ihnen geholfen hat, Milliarden von Beträgen von Urteilsausfallern einzutreiben. Die NDRC beanspruchte vielleicht auch Selbstbeweihräucherung und behauptete, das System habe das Geschäftsumfeld durch die Verringerung „schlechter Kreditereignisse“ verbessert. Nach zwei Jahren Stille veröffentlichte die NDRC im Juni 2024 einen neuen Aktionsplan.[18] Eines der Ziele ist endlich die Verabschiedung des lange verzögerten Gesetzes zur Einrichtung des sozialen Kreditsystems. Ein weiteres Ziel ist die Weiterentwicklung von Punktezuwendungen für Bürger.
Sie haben noch nicht geklärt, was „sozialer Kredit“ tatsächlich bedeutet. Ohne eine Einigung bei dieser grundsätzlichen Frage werden Gesetze wohl noch warten müssen. Und ohne rechtliche Klarheit ist es schwer vorstellbar, dass lokale Behörden bereit sind, knappe Ressourcen in eine unsichere und kontroverse Initiative zu investieren. Die Pläne könnten nur noch die letzten Atemzüge des sozialen Kreditsystems sein – zumindest so, wie wir es kennen.
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Vielen Dank, dass Sie die China-Geschichte gelesen haben. Es ist Zeit für uns, uns zu verabschieden. Die Webseite wird ab Februar 2025 nicht mehr aktualisiert.
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Chinas soziale Kredit-Experimente gehen auf fünfzehn Jahre zurück, als Behörden und Unternehmen nach Lösungen für Probleme suchten, wie zum Beispiel gefälschte Produkte, die den Markt überschwemmten, Dreiecksschulden – bei denen A Geld an B verleiht, B an C verleiht und C an A, was zu einer Sackgasse von schlechten Schulden führt und die Stabilität des Finanzsystems bedroht – sowie eine weitverbreitete Missachtung der Gesetze und Vorschriften des Landes. Anschließend verbrachten die Zentralregierung und Dutzende von Ministerien Jahrzehnte damit, Daten-Sharing-Systeme zwischen traditionell fragmentierten Regierungseinheiten aufzubauen, neben Schwarze Listen, um schwerwiegende Gesetzesverstöße zu bestrafen, und Anreize, um vertrauenswürdiges Verhalten zu fördern.