Las revelaciones durante las elecciones federales australianas de que el Gobierno de las Islas Salomón estaba en proceso de concluir un acuerdo secreto de seguridad con la República Popular China (RPC) hicieron saltar las alarmas en los círculos de seguridad. Generó funestas predicciones sobre una futura base naval china y el despliegue permanente de tropas chinas en las Salomón, lo que afectaría gravemente a la seguridad nacional de Australia. Voces alarmistas predijeron que las Islas Salomón se estaban convirtiendo en otra "Cuba" frente a nuestras costas, y el entonces primer ministro, Scott Morrison, lanzó ominosas advertencias sobre "líneas rojas" que no debían cruzarse. El borrador filtrado del Acuerdo Marco entre el Gobierno de la República Popular China y el Gobierno de las Islas Salomón sobre Cooperación en materia de Seguridad (en adelante, el Acuerdo de Seguridad), que según fuentes bien informadas no difiere significativamente del texto final, sólo establece los mecanismos por los que las fuerzas de seguridad chinas (militares, policía armada o policía) podrían desplegarse en las Islas Salomón. No dice nada sobre cooperación, formación, suministro de equipos, intercambios u otros modos de cooperación. Estos aspectos se abordan en un acuerdo independiente de 2019, lo cual no está, en sí mismo, fuera de lugar. Australia tiene un Acuerdo sobre las Bases para el Despliegue de Policía, Fuerzas Armadas y otro Personal en las Islas Salomón firmado el 14 de agosto de 2017. El acuerdo con China permite una gama mucho más amplia de despliegues chinos, pero es escaso en detalles: poco más de cuatro páginas, en comparación con más de doce páginas en el acuerdo australiano. Nuestro acuerdo establece procedimientos formales claros para que las Islas Salomón inicien y finalicen los despliegues, así como acuerdos de mando y control, acuerdos legales y autoridades, todo ello diseñado para preservar el control soberano de las Islas Salomón sobre cualquier despliegue. El acuerdo con China carece de tales detalles o protecciones. El amplio ámbito de aplicación potencial del acuerdo con China es especialmente preocupante. El alcance de la cooperación se establece en el artículo 1, y consta de dos partes diferenciadas. Despliegues chinos iniciados por las Islas Salomón La primera mitad del artículo 1 prevé que el Gobierno de las Islas Salomón, para "sus propias necesidades", solicite a China el envío de policía, policía armada, personal militar y otras fuerzas de orden público y armadas a las Salomón "para ayudar a mantener el orden social, proteger la vida y la propiedad de las personas, proporcionar asistencia humanitaria, llevar a cabo la respuesta a desastres, o para proporcionar asistencia en otras tareas acordadas por las partes" El término "mantenimiento del orden social" tiene un significado mucho más amplio en China, y la disposición sobre "otras tareas acordadas por las partes" abre un amplio abanico de posibilidades. La aplicación más obvia de estas disposiciones sería en caso de conflicto civil o grave alteración del orden público, como durante los disturbios de noviembre de 2021. Este es el tipo de circunstancias en las que las Salomón han recurrido tradicionalmente a Australia, con el apoyo de otras naciones del Pacífico. ¿Por qué, entonces, el Gobierno de las Islas Salomón buscó ayuda en otra parte? Es probable que la parte china ofreciera esta ayuda, señalando el ataque a negocios de etnia china en los disturbios de 2021, afirmando su comprensible interés en ayudar a proteger a sus compatriotas chinos. Sin embargo, también hay algunas circunstancias en las que Australia podría no estar dispuesta a enviar tropas. Por ejemplo, si las Salomón sufrieran una crisis constitucional en la que un gobierno intentara aferrarse al poder ilegalmente, o si se enfrentara a un levantamiento popular mayoritariamente pacífico, Australia podría tener reparos en ser llamada para ayudar a "restaurar el orden" por la fuerza, mientras que China podría no tenerlos. Aunque no se sugiere que el Gobierno de Sogavare haya pensado en ello, el Acuerdo podría utilizarse para respaldar una deriva hacia un régimen más autoritario. Despliegues chinos iniciados por China La segunda mitad del Ámbito de Cooperación establecido en el Artículo 1 permite a China, "según sus propias necesidades", realizar visitas a buques, escalas o tránsitos, llevar a cabo reabastecimientos logísticos y utilizar fuerzas chinas "para proteger la seguridad del personal chino y los principales proyectos en las Islas Salomón". No existen disposiciones equivalentes en el acuerdo australiano. Es muy inusual, si no una violación de la soberanía, que un acuerdo de este tipo permita a un país llevar a cabo actividades militares o de seguridad en otro país "según sus propias necesidades". La atención anterior se ha centrado principalmente en la disposición sobre las visitas de buques, pero el texto que permite a las fuerzas chinas "proteger la seguridad del personal chino y los principales proyectos en las Islas Salomón" es igualmente alarmante. A medida que China despliega un mayor número de proyectos en el marco de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI), aumentan las posibilidades de activar esta disposición para desplegar fuerzas de seguridad chinas en las Islas Salomón con el fin de proteger sus inversiones. El Acuerdo permite potencialmente a China tratar de estacionar personal de seguridad en las Islas Salomón por tiempo indefinido para proteger cualquier proyecto que esté construyendo u operando. En el norte de Laos y Myanmar, la BRI ha dado lugar a la creación de zonas económicas especiales que parecen ejercer una forma de extraterritorialidad en la que China administra todos los aspectos de la zona, incluida la seguridad. Llama la atención que el Acuerdo carezca de detalles sobre el proceso o las restricciones a los despliegues iniciados por China, limitándose a un vago requisito de "consentimiento". Esto contrasta con los requisitos sobre los despliegues iniciados por las Islas Salomón establecidos en el Artículo 3 del mismo Acuerdo, que exige solicitudes formales por escrito de las Islas Salomón, incluyendo detalles sobre la situación de seguridad, las fuerzas solicitadas (y su número), las funciones del personal que se enviará y la duración de la misión. La vaguedad de la redacción deja incluso abierta la posibilidad de un consentimiento general, por ejemplo, para que los buques chinos entren y salgan a su antojo. Dada la conocida propensión de China a utilizar incentivos para asegurarse el apoyo a sus objetivos, y la influencia que le proporcionarán las crecientes inversiones chinas en las Salomón, conseguir ese consentimiento no parece difícil. Tal como están las cosas, se trata de un acuerdo fundamentalmente desigual que favorece en gran medida los intereses de China sin proteger la soberanía de las Islas Salomón. Una base naval china Mucho se ha hablado del posible establecimiento de una base naval china formal en virtud del Acuerdo, aunque el primer ministro Sogavare ha descartado tal posibilidad. Sin embargo, China podría establecer gradualmente una base de facto en virtud de las actuales disposiciones del Acuerdo, que permiten las visitas de buques navales chinos a discreción de China; a diferencia de las visitas de buques navales de Estados Unidos y Australia, que se realizan por invitación explícita del gobierno anfitrión. El Acuerdo prevé visitas a puerto para llevar a cabo reaprovisionamientos logísticos no especificados (abriendo la posibilidad de reaprovisionamientos de armamento). Esto no es poca cosa - durante la Segunda Guerra Mundial, poder reabastecerse en países neutrales amigos como España tuvo un valor incalculable para la Armada alemana. Para apoyar estas visitas, es razonable suponer que China invertirá en muelles, reabastecimiento de combustible y almacenamiento, que bien podrían acabar siendo efectivamente instalaciones de "doble uso", diseñadas para apoyar a los buques navales chinos junto con los comerciales. El acuerdo podría permitir a China desplegar fuerzas de seguridad para proteger estas instalaciones, creando una base de facto sin necesidad de crearla formalmente. El acuerdo también debería considerarse en el contexto del proyecto de acuerdo sobre "economía azul" que se está debatiendo actualmente entre China y las Salomón, que entre otras cosas fomenta la cooperación en la "pesca en aguas lejanas". Las Salomón podrían convertirse en una base avanzada para la flota pesquera china de aguas distantes, famosa por su incumplimiento de los acuerdos pesqueros regionales y mundiales. Esto también abre la posibilidad de que los buques de seguridad marítima chinos puedan operar en las profundidades del Pacífico para proteger las actividades ilegales de su flota pesquera, como hacen en el Mar de China Meridional. ¿Cuestión de intenciones? Algunos pueden preguntarse si China pretendía que el acuerdo tuviera una aplicación potencial tan amplia. Pero China tiene un Ministerio de Asuntos Exteriores grande y altamente cualificado, con amplia experiencia en la negociación de acuerdos internacionales, y un acuerdo de esta importancia habría atraído un escrutinio de alto nivel. El lenguaje es deliberadamente vago y abierto. Un buen indicador de la intención del Acuerdo son sus disposiciones sobre confidencialidad. El artículo 5 establece que "sin el consentimiento escrito de la otra parte, ninguna de las partes revelará la información sobre cooperación a terceros" Esto significa que, sin la aprobación de Pekín, los detalles del Acuerdo deben ocultarse no sólo a gobiernos extranjeros como el australiano, sino también al Parlamento y al pueblo de las Islas Salomón. Las disposiciones relativas al secreto se extienden a la "información sobre cooperación", lo que podría aplicarse a la existencia misma de un despliegue chino. Este tipo de opacidad no sugiere una intención benigna. La importancia estratégica potencial de algunas de las inversiones previstas por China también arroja dudas sobre su intención. Por ejemplo, en 2019, China y las Islas Salomón firmaron un memorando de entendimiento que prevé que una empresa estatal china, AVIC Commercial Aircraft, modernice casi tres docenas de aeródromos en las Salomón. Si bien es dudoso que haya un argumento comercial sensato para inversiones tan grandes, esto potencialmente permitiría a China evaluar y mejorar los aeródromos a un nivel suficiente para uso militar, y desplegar personal de seguridad chino para protegerlos. A medida que China invierta en otras infraestructuras de importancia estratégica, desde puertos hasta cables submarinos de fibra óptica, su presencia en el ámbito de la seguridad podrá seguir creciendo, y en un país que carece de fuerzas armadas formales propias. El contexto más amplio del Pacífico El Acuerdo forma parte de un impulso geoestratégico más amplio. El Consejero de Estado y Ministro de Asuntos Exteriores de China, Wang Yi 王毅, realizó una visita a ocho países del Pacífico del 26 de mayo al 4 de junio, llevando consigo una serie de acuerdos bilaterales para su firma, así como propuestas de amplios acuerdos de cooperación regional destinados a alterar sustancialmente el equilibrio de influencia en el Pacífico a favor de China. El Acuerdo de Seguridad, que se firmó formalmente con las Islas Salomón durante la visita de Wang, abrió una brecha entre Australia y uno de sus otrora socios de seguridad más cercanos en el Pacífico. Al mismo tiempo, el acuerdo probablemente reforzó la prominencia de Sogavare en el Pacífico, posicionándolo como defensor de un mayor compromiso regional con China. Todavía no hay pruebas de que Wang tratara de reproducir este acuerdo en otras naciones del Pacífico en su itinerario, aunque las disposiciones de confidencialidad de tales acuerdos significan que se desconoce si China ya había solicitado o se le habían concedido derechos similares de otros países del Pacífico. Funcionarios de varios países del itinerario de Wang descartaron la posibilidad de un acuerdo de seguridad similar, ya que se centraron en una colaboración que abarcara el desarrollo económico, en particular la pesca y el turismo, la respuesta al COVID-19 y la formación policial, planes de colaboración similares a los que precedieron al Acuerdo de Seguridad China-Islas Salomón. Sin embargo, a través de su acuerdo de seguridad con las Islas Salomón, China puede haber establecido un punto de referencia para el progreso de las relaciones en el Pacífico en el marco de la BRI, exigiendo a sus socios del Pacífico que acepten el acceso de las fuerzas militares y de seguridad chinas como precio de la inversión. El 20 de mayo de 2022, el presidente de los Estados Federados de Micronesia, David Panuelo, escribió una carta a los líderes de las islas del Pacífico, reflejando claramente esta preocupación. Expresaba su alarma por el borrador de la Visión de Desarrollo Común de los Países Insulares del Pacífico y el Plan de Acción Quinquenal sobre Desarrollo Común distribuidos por China antes de la segunda reunión de ministros de Asuntos Exteriores de la RPC y los PIC, celebrada por videoconferencia desde Suva el 30 de mayo. Advirtió de que China buscaba "el control de la seguridad tradicional y no tradicional", incluida la formación de las fuerzas del orden, el suministro y los esfuerzos conjuntos de aplicación de la ley, así como la cooperación en materia de ciberseguridad y gobernanza de redes, la recopilación de biodatos a través de aduanas inteligentes y la cartografía espacial marina china. La declaración de la Visión no se refiere específicamente (como escribió Panuelo) a "la protección de los activos y ciudadanos chinos" como en el Acuerdo de las Salomón, pero los proyectos detallados en él y en el Plan de Acción proporcionarían una amplia base para que China presionara para obtener un acceso similar. Panuelo advirtió de la "intención de China de situar a quienes mantenemos relaciones diplomáticas con China muy cerca de la órbita de Pekín, vinculando intrínsecamente a ellos la totalidad de nuestras economías y sociedades", y lo relacionó directamente con la posibilidad de arrastrar a las naciones insulares del Pacífico a una futura guerra por Taiwán. A pesar de las lucrativas propuestas que se pusieron sobre la mesa, los diez países insulares del Pacífico que participaron en la reunión de Suva se negaron a firmar los documentos propuestos, principalmente por motivos de soberanía económica y seguridad, lo que, combinado con la decisión de Fiyi el 27 de mayo de ser el primer país insular del Pacífico en firmar el Marco Económico Indo-Pacífico iniciado por Estados Unidos, la respuesta de la Administración Biden a la BRI, ha restado fuerza a la ofensiva china en el Pacífico. Pero la generosidad china sigue siendo una poderosa tentación para las naciones del Pacífico frustradas por el ritmo de su desarrollo económico. Cabe esperar que China se reagrupe y siga adelante con estos países, probablemente de forma bilateral, y que la cooperación en materia de seguridad continúe siendo una de sus prioridades. Un artículo publicado el 27 de mayo en The Global Times sobre la visita de Wang Yi a Kiribati, famoso por dar voz "extraoficial" a las amenazas y advertencias chinas, ofrecía una visión del actual pensamiento estratégico de Pekín sobre el Pacífico. El artículo cita a un académico chino que, refiriéndose a la base militar estadounidense en el noroeste del Pacífico, afirma que "si China establece una base militar en Kiribati, la primera y la segunda cadena de islas de Estados Unidos carecerían de sentido" China está llevando a cabo planes para mejorar una pista de aterrizaje militar de la época de la Segunda Guerra Mundial, de casi dos kilómetros de longitud, en la remota y prácticamente deshabitada isla de Kanton, a casi 1.800 kilómetros al este de la capital de Kiribati, aparentemente para apoyar el transporte aéreo comercial entre la capital, Tarawa, y otras islas, pero con un evidente valor estratégico para China. El Acuerdo de Seguridad también sirve para ampliar la influencia de Pekín dentro de las comunidades chinas de ultramar, tanto en las Islas Salomón como en otros lugares del Pacífico. China ha ido afirmando cada vez más su responsabilidad de proteger a todos los chinos étnicos, no sólo a los ciudadanos de la RPC. Visto en el contexto de los disturbios antichinos de 2021, el Acuerdo de Seguridad de las Salomón representa un paso concreto hacia la protección de estas comunidades, creando un mayor sentido de dependencia psicológica de China y aumentando la influencia política de China a través de las comunidades chinas. ¿Qué debería hacer Australia? Las Islas Salomón son una nación soberana que está en su derecho de firmar cualquier acuerdo con quien desee. Australia podría haber hecho algo para impedir el Acuerdo de Seguridad si hubiera cultivado una relación lo suficientemente buena con las Salomón como para haber garantizado un conocimiento previo y una consulta suficientes. En este momento, el Acuerdo es un hecho consumado. Australia tiene que centrar sus esfuerzos en limitar cualquier impacto negativo del Acuerdo, tanto en las Salomón como en todo el Pacífico, y restaurar la posición de Australia como socio de primera elección. La elección del gobierno de Albanese ha brindado una excelente oportunidad para un reajuste sustancial de las relaciones de Australia con el Pacífico que también ayudará a abordar el desafío planteado por la ofensiva diplomática de China. La decisión de la ministra de Asuntos Exteriores, Penny Wong, de realizar su primera visita bilateral, apenas cuatro días después de jurar el cargo, a Fiyi fue bien recibida en el Pacífico. Fiyi es una de las mayores y más influyentes naciones insulares del Pacífico y sede de la Secretaría del Foro de las Islas del Pacífico. Igualmente importante fue el compromiso de Wong de visitar más naciones insulares del Pacífico en los próximos meses, ya iniciado con las visitas a Samoa y Tonga, y el compromiso del Primer Ministro Albanese de asistir a la próxima Reunión de Líderes de las Islas del Pacífico, que se celebrará en Suva en julio. Un compromiso intenso al más alto nivel será esencial para devolver a Australia a la posición de primer socio preferente para el Pacífico.
Los temas clave expuestos durante la visita de Wong a Fiyi resonaron bien: el reconocimiento de la importancia del cambio climático para la seguridad y la economía del Pacífico; el compromiso de tomar medidas reales a nivel nacional para hacer frente a la crisis climática y de cooperar a través de la nueva Asociación de Infraestructuras Climáticas Australia-Pacífico; una relación respetuosa y solidaria que escuche las preocupaciones de los socios del Pacífico; la valoración de la contribución que los habitantes de las islas del Pacífico han hecho a la sociedad australiana; y medidas concretas para apoyar las aspiraciones del Pacífico, que van desde el aumento de la ayuda a una mayor cooperación marítima y de defensa hasta la ampliación de las oportunidades para los trabajadores del Pacífico en Australia. Wong señaló que el estrechamiento de las relaciones con Australia se produce "sin condiciones" El Primer Ministro de Fiyi, Bainimarama, calificó de "maravillosa" su reunión con Wong. Pero el mantenimiento de esta respuesta tan positiva dependerá de que se tomen medidas para dar contenido a la atmósfera positiva, en particular una acción enérgica sobre el cambio climático. El compromiso del gobierno laborista de destinar 525 millones de dólares adicionales a la cooperación al desarrollo en el Pacífico es también un buen comienzo para mejorar las relaciones y establecer a Australia como socio de elección. Pero Australia nunca ganará una competición dólar por dólar con China. Tenemos que centrarnos en áreas de ventaja comparativa, gobernanza y resistencia de los sistemas para minimizar las posibilidades de que la inversión china se convierta en influencia política y, cuando podamos, tratar de negar a China el control sobre activos e infraestructuras de importancia estratégica. Australia debe examinar detenidamente qué llevó al Gobierno de las Islas Salomón a firmar su acuerdo secreto de seguridad con China, tanto para permitirnos tomar posibles medidas correctoras como para aprender lecciones para el futuro. Desde el punto de vista de las Salomón, el acuerdo no sólo facilita una mayor inversión china, sino que proporciona influencia ante Australia y otros socios tradicionales para exigir más ayuda, asistencia incondicional en materia de seguridad y un mayor peso diplomático (evidenciado por el anuncio de EE.UU. en Fiyi, el 12 de febrero, de que reabriría su embajada en Honiara). Neutralizar el acuerdo de seguridad chino con las Islas Salomón, que sigue siendo el punto de apoyo estratégico potencial chino más avanzado en el Pacífico, debería ser una alta prioridad para el nuevo gobierno australiano. Respetando el derecho soberano de las Salomón a suscribir tales acuerdos y las aspiraciones de desarrollo económico que los sustentan, debemos explicar -tanto a las Islas Salomón como a otras naciones del Pacífico- las razones específicas de la preocupación de Australia, y animar a las Salomón a limitar la aplicación del Acuerdo para proteger su soberanía. Esto debe hacerse a puerta cerrada. Los países insulares del Pacífico no responden bien a la diplomacia de megáfono. Podríamos animar a las Islas Salomón a considerar la adopción de una legislación de aplicación que exija una definición clara del alcance de cualquier despliegue chino y establezca procesos que garanticen la evaluación rigurosa de cualquier propuesta. Las Islas Salomón también podrían considerar la posibilidad de exigir transparencia en cualquier solicitud de despliegue de fuerzas militares o de seguridad chinas en su territorio en virtud del Acuerdo; o incluso exigir la aprobación parlamentaria explícita, caso por caso, de cualquier despliegue iniciado por China. Deberíamos dar más contenido a nuestra retórica sobre la importancia estratégica de nuestras relaciones con el Pacífico estableciendo consultas estratégicas serias y de alto nivel con todos los países del Pacífico, e incluso algunos acuerdos de intercambio de inteligencia de bajo nivel, para que cada uno comprenda plenamente nuestra perspectiva, sepa que sus propios puntos de vista son comprendidos y respetados a su vez, y esté bien equipado para tomar decisiones plenamente informadas. Australia tiene que dejar claro que ya no considera el Pacífico como nuestro "patio trasero", y debe estudiar con los países insulares del Pacífico cómo puede ayudar a reforzar la capacidad de sus gobiernos para desenvolverse en este entorno estratégico cada vez más complejo y disputado. La capacitación en análisis estratégico y desarrollo de políticas, así como en derecho internacional y redacción de tratados, podría ayudar a los países del Pacífico a proteger su soberanía a la hora de firmar futuros acuerdos. Por último, deberíamos animar a Estados Unidos, Reino Unido, Francia y otros socios a comprometerse más en el Pacífico Sur. El hecho de que Estados Unidos no tuviera antes embajada en las Salomón, lo que permitió a China aumentar su influencia, es un fracaso tanto de la política exterior australiana como de la estadounidense. El Acuerdo de Seguridad entre China y las Islas Salomón es un acuerdo fundamentalmente desigual. Tiene el potencial de alterar significativamente el entorno estratégico en el Pacífico Sur. Es esencial que Australia y otras naciones implicadas trabajen con el gobierno de las Islas Salomón para limitar su aplicación y minimizar la posibilidad de que se reproduzca en otros lugares del Pacífico.
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El Acuerdo de Seguridad China-Islas Salomón generó funestas predicciones sobre una futura base naval china y el despliegue permanente de tropas chinas en las Salomón, lo que afectaría gravemente a la seguridad nacional de Australia. Voces alarmistas predijeron que las Islas Salomón se estaban convirtiendo en otra "Cuba" frente a nuestras costas, y el entonces primer ministro, Scott Morrison, lanzó ominosas advertencias sobre "líneas rojas" que no debían cruzarse. Esta retórica política desvió la atención de preocupaciones muy reales sobre la amplia aplicación potencial del acuerdo.